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    婁洪:在地方政府債券發行制度改革座談會上的講話

    同志們:

      今天我們在甘肅蘭州組織召開地方政府債券(以下簡稱地方債券)發行制度改革座談會,主要是總結近年地方債券發行工作情況,部署2018年地方債券發行工作,研究討論下一階段地方債券發行制度改革有關事宜。

      一、 充分認識地方債券發行制度改革的重要意義

      (一)深化完善地方債券發行制度改革是防范和化解地方政府債務風險的必然要求。

      黨的十九大報告指出,要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。地方政府債務管理是攻堅戰的重要領域,實行地方債券發行制度改革,是規范地方政府舉債融資行為,防范地方政府債務風險的一項重要措施。自2015年全面推行改革以來,逐步完成了以銀行貸款為主要形式的地方政府存量債務置換工作,節約債務利息支出約1.2萬億元,大幅降低了地方政府融資成本,大大減輕了地方財政負擔,有效防范了地方政府償債資金鏈斷裂風險;實現了地方政府債務全部納入預算管理,規范性、透明度顯著提高。在新的更高起點上,進一步落實好黨中央確立的防范化解重大風險的重要決策部署,要求進一步深化推進地方債券發行制度改革,強化預算監管、市場約束,合理確定地方債券規模,依法合規發行地方債券,牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。

      (二)深化地方債券發行制度改革是決勝全面建成小康社會的重要保障。

      黨的十九大報告指出,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,做出了實現第一個百年奮斗目標和向第二個百年奮斗目標進軍的戰略部署。適應我國社會主要矛盾新變化,貫徹新時代中國特色社會主義發展的戰略安排,深化供給側結構性改革,離不開財政資金的支持。在我國推出一系列減稅降稅措施、降低實體經濟負擔的新形勢下,財政增收面臨較大壓力,彌補財政收支缺口任務艱巨。新《預算法》賦予了地方債券承擔地方政府融資的職責,這就要求進一步深化推進地方債券發行機制改革,完善地方債券管理機制,不斷提高地方債券發行管理水平,實現地方政府長期以合理成本籌資,保障精準脫貧、污染防治等國家重大戰略順利完成,促進地方經濟社會持續健康發展。

      (三)深化完善地方債券發行制度改革是建設大國政府債券市場的內在要求。

      我國是全球第二大經濟體,還在快速向前發展,我國金融市場與國際金融市場的聯系日益緊密,對國際金融市場的影響也日益增大。政府債券市場是金融市場的基石,在現代金融體系中發揮重要作用,需要建設與我國大國經濟體地位相適應的政府債券市場。目前,地方債券發行量超過國債、政策性金融債,已成為我國債券市場第一大品種,這就要求進一步深化地方債券制度改革,加強地方債券市場建設,豐富地方債券品種,健全地方債券市場運行機制,建立功能完備、運行高效、安全可靠的地方債券市場,充分發揮地方債券管理在金融體系建設中的作用。

      二、近年地方債券發行制度改革取得重要進展和明顯成效

      按照《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》有關規定, 2015年起,地方債券全部由各省份自發自還。為貫徹落實黨中央、國務院部署,財政部借鑒國債發行管理經驗做法,結合地方債券特點,建立健全制度框架,積極指導地方開展發債工作,著力加強地方債券市場建設。在地方財政部門的不懈努力下,地方債券發行工作平穩有序開展。2015-2017年,36個省份共發行地方債券14.24萬億元, 2017年底地方政府債務余額16.47萬億元,其中地方債券余額14.74萬億元,占比近90%,以政府債券為主體的規范的地方政府舉債融資機制基本建立。目前,地方債券余額、年度發行量占整個債券市場的比重均超過20%,成為我國債券市場第一大品種,地方債券市場已成為多層次資本市場的重要組成部分。

      (一)制度體系逐步健全。

      針對地方政府一般債券、專項債券不同特點,分別制定相應發行管理辦法,對承銷團組建、信息披露、信用評級、債券發行組織等做出總體規定,形成地方債券發行管理總體制度基礎。為滿足地方債券定向承銷、發行現場管理以及續發行業務試點等專項工作需要,制定操作性專項管理辦法,指導各地規范開展相關工作。為做好地方債券年度發行工作,結合當年的實際情況,對地方債券發行各環節工作提出具體指導意見。地方債券發行管理制度逐步健全,為地方債券工作順利開展提供了堅實的制度保障。

      (二)發行機制不斷完善。

      參照記賬式國債發行做法,地方債券發行主要采用了市場化程度較高的公開發行方式;為提高置換債券發行效率,減少大規模地方債券公開發行對債券市場可能造成的沖擊,財政部會同人民銀行、銀監會研究在置換債券發行中引入了定向承銷方式。不斷加強信用評級工作,要求地方財政部門按照公開、公平、公正的市場化原則,依法競爭擇優選擇信用評級機構,合理設定評級費用標準,避免信用評級機構采用壓低評級費用等方式進行惡性競爭,嚴格履行信用評級協議約定,防止以任何形式干預評級機構的公正評級;優化地方債券信用評級等級設定,引導信用評級機構適當增加評級結果區分度。完善信息披露管理,不斷細化地方債券發行前、發行后、存續期及重大事項、還本付息等方面的信息披露要求,統一相關信息披露格式,包括經濟、財政、債務相關數據和債券發行結果、還本付息公告等,提高信息披露質量,滿足地方債券投資者需求。

      (三)發行管理市場化程度穩步提高。

      加強地方債券發行計劃管理,積極指導各地密切關注經濟金融形勢,根據資金需求、市場狀況、庫款情況等因素,按照均衡原則科學安排債券發行,指導地方積極應對月末、季末等時點可能出現的流動性趨緊、發行利率偏高等情況,避開上述時點發債,防范未足額發行風險。督促各地強化市場化意識,遵循市場化原則,認真做好承銷團組建、信用評級、信息披露、債券發行組織等工作,防止以非市場化方式干擾地方債券發行。目前,地方債券發行利率總體已步入合理區間,2017年地方債券公開發行利率比同期限國債收益率平均高35個基點,同比擴大20個基點,2018年一季度地方債券公開發行利率與國債利差進一步提高到39個基點,地區間差異也逐步顯現,不同地區地方債券與國債的利差進一步分化,基本符合債券市場實際供求關系,市場化定價機制對地方債券發行利率走勢的作用不斷增強。

      (四)地方債券市場得到較快發展。

      一是地方債券投資主體多元化程度逐步提高。在繼續發揮銀行間市場發行主渠道作用基礎上,推進在交易所發行地方債券,指導交易所做好向個人投資者的分銷工作,較好發揮了交易所對證券公司類金融機構的動員作用和對個人投資者的輻射作用。在地方債券余額中,商業銀行持有比例持續下降,政策性銀行、證券公司、基金、保險公司持有比例均有不同程度的增長。推進自貿區發行地方債券工作,2016年指導上海市財政局首次在上海自貿區成功發行30億元地方債,匯豐銀行(中國)、渣打銀行(中國)、星展銀行(中國)等3家外資法人銀行中標1.8億元,首次實現外資銀行參與我國地方債券承銷。

      二是地方債券質押功能不斷拓寬。推進地方債券在交易場所開展回購交易工作,會同有關部門將地方債券納入國庫現金管理、人民銀行部分貨幣政策操作、商業銀行質押貸款的質押品范圍,并積極推動地方財政部門在地方國庫現金管理中更多接受地方債券作為質押品。

      三是地方債券“碎片化”程度有所改善。建立地方債券續發行制度框架,從續發行時點和券種選擇、技術參數設置、賬務處理等重點環節著手,指導云南、廣東、四川、廣西、河南5個省份開展地方債券續發行業務試點,合計發行116.64億元,一定程度上減少了地方債券只數,降低了地方債券“碎片化”程度,改善了地方債券流動性。

      四是地方債券品種進一步豐富。為滿足投資者對地方債的多樣化需求,財政部積極研究豐富地方政府專項債券品種,2017年推出了土地儲備等項目收益自求平衡專項債券,全28個省份發行土地儲備專項債券2406.98億元,12個省份發行收費公路專項債券440.04億元,深圳市試點發行了軌道交通專項債券20億元。

      三、下一步地方債券發行管理重點工作

      從我國經濟社會發展目標和地方財政經濟實際情況看,發債籌資已成為地方財政運行的重要內容,地方債券發行管理也將成為地方財政部門的一項長期工作。近年地方債券發行工作取得的成效有目共睹,但同時,我們也看到,在發行定價、信用評級、品種設計、發行兌付機制、人員隊伍建設等方面還存在一些問題,應當更加系統地采取措施,不斷完善制度機制,提高地方債券發行的科學性、規范性,為防范地方政府債務風險發揮應有的作用。

      (一)進一步完善發行定價機制。

      隨著地方債券發行工作的持續深入開展,地方財政部門的市場化意識逐步增強,地方債券平均發行利率逐步反映市場供求關系。但是,少數地區在發債中仍存在行政干預,個別省份甚至提前指導主要承銷機構確定投標利率,受此影響,部分地區債券發行利率仍然與市場預期有一定差距。這種狀況對地方債券發行產生不利影響:一是導致應債需求減少,證券公司、基金、個人等投資者參與投資的積極性不高;二是影響交易需求,地方債券發行利率低于市場估值對應的收益率,一旦賣出就會虧損,導致承銷機構傾向于持有地方債券至到期,降低了流動性。

      下一步,財政部將進一步完善制度機制,提高地方債券發行定價市場化程度,促進市場發揮定價決定性作用。一是研究建立監督機制,加強與承銷機構的信息交換,防范各地在發行中出現“指導投標”、“商定利率”等行政干預行為;研究建立對地方財政部門地方債券發行管理工作的評價機制,對其發債市場化程度等方面進行量化考評,強化地方財政部門市場化意識。二是研究試編中國地方債券收益率曲線,探索逐步將地方債券收益率曲線作為地方債券發行、交易定價參考基準。

      (二)進一步豐富地方債券期限品種。

      從發行實踐和市場機構反映的情況看,目前地方債券期限結構總體較為合理,與商業銀行類金融機構的投資需求大體相符,但仍有部分機構的期限偏好尚未得到充分滿足。股份性商業銀行、基金公司等機構出于流動性管理需要,對短期限地方債券有一定需求。目前地方債券期限范圍為1-10年,但在實際執行中,各地偏好發行5710年期債券,1年期發行量很少,2年期至今尚未發行。此外,保險公司對超長期限債券也有一定需求,但目前地方債券缺乏超長期限品種。上述狀況不利于充分挖掘地方債券投資需求,也不利于地方債券市場的長遠發展。

      下一步,財政部將研究適當增加地方債券期限品種,完善地方債券期限安排。一是豐富期限品種。在繼續保持3-10年中期債券為主力品種的基礎上,適當增加超長期限(15年、20年期)品種,吸引保險公司等偏好超長期債券品種的機構參與地方債券投資。二是優化期限結構。鼓勵各地增加2年期以下地方債券發行規模,探索研究建立各地一般債券超長期限與短期限平衡機制,保持地方債券平均期限基本穩定。

      (三)進一步完善信用評級機制。

      目前,地方債券信用評級結果全部為AAA,難以準確反映各地經濟、財政、債務等方面的差異,也未充分發揮信用評級在債券定價參考等方面的應有作用。在這種情況下,大型金融機構只能依靠自身實力進行內部評級,而中小型金融機構由于實力相對較弱,未建立內部信用評估體系,難以識別地方債券風險,導致其投資意愿大大降低。

      下一步,財政部將系統性地深入研究,逐步建立科學有效的信用評級制度。重點是研究制定地方債券信用評級自律規范,強化信用評級行業自律管理;積極配合人民銀行等部門制定信用評級行業管理辦法,促進信用評級行業規范健康發展;研究建立地方債券信用評級業務評價體系,通過市場約束促進評級機構提高信用評級質量。

      (四)進一步提高單只地方債券規模。

      目前,地方債券發行只數多、單只債券發行規模小,特別是部分期次項目收益專項債單只債券發行規模甚至不足2000萬,相對于債券市場上交易活躍的債券,“碎片化”程度較高,降低了地方債券流動性,也增加了承銷機構投標工作量和操作風險,影響了其認購積極性。從地方債券屬性特征來看,“碎片化”現象在一定程度上具有合理性和必然性,但對地方債券工作確有不利影響。

      下一步,財政部將繼續完善相關制度機制,適當減少地方債券只數。一是繼續推進一般債券續發行工作。一般債券納入一般公共預算管理,與國債有相近之處,各地要更多采用續發行方式發行一般債券,減少債券只數,增加單只債券規模。二是適度集合發行專項債券。針對專項債券嚴格對應項目的特征,進一步明晰部門職責,嚴格落實項目管理責任。在此基礎上,各地財政部門要加強與項目主管部門的溝通協調,適當加大項目收益專項債券集合發行力度,減少專項債券只數,提升地方債券二級市場流動性。

      (五)進一步完善地方債券發行兌付機制。

      經過多年的實踐,地方債券發行兌付安排逐步完善,保障了地方債券發行工作的順利開展。但隨著地方債券發行規模的逐步增加和地方債券市場的逐步發展,也出了一些新情況:一是現行公開招標方式主要適用于大規模發債情況,隨著專項債券改革推進,部分專項債券單期發行規模較小,需要研究新的發行方式;二是當前債券市場波動較大,地方財政部門難以準確掌握市場需求,現行固定發行額的管理模式,存在未足額發行風險;三是目前地方債券都是到期還本,實際工作中,部分地方債券項目資金回收情況好于預期,償債資金提前繳入國庫閑置,造成庫款余額短期高企,影響資金效益,等等。

      下一步,財政部將進一步完善地方債券發行兌付機制。一是豐富公開發行方式。對于單只債券募集額不足5億元的債券,地方財政部門可以積極研究采用公開承銷方式發行,提高發行效率。二是完善招標安排。允許地方財政部門結合市場情況和自身需要,采用彈性招標方式發行地方債券,合理設置發行規模區間,保障地方債券穩定發行。三是完善兌付安排。指導地方財政部門合理設計發行與兌付的安排,并做好債券到期償還、提前償還等與庫款銜接管理。

      (六)進一步完善項目收益專項債券管理。

      2017年項目收益專項債券發行順利啟動,為深化完善專項債券管理改革做出了積極探索。但在工作中也存在一些問題,例如,部分地區制定的項目收益與融資自求平衡方案不夠科學精細,影響了投資者對項目風險的準確判斷,降低了其投資意愿。

      下一步,財政部將進一步完善專項債券管理機制。一是科學制定專項債券發行實施方案。各地要合理確定專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、分年度融資計劃等事項;加強部門協調配合,地方財政部門、行業主管部門要切實履行在專項債券發行中的職責,明確市縣管理責任。二是加強專項債券風險防控。各地要研究專項債券風險評估、發債空間等問題,保障專項債券合理適度增長。

      四、幾點要求

      地方債券發行管理已成為地方政府的一項常態化工作。在財政支出漸成剛性、財政收入增幅趨緩的情況下,財政收支缺口將更多地依賴政府債券籌資,地方債券發行規模將長期維持高位,同時,隨著以前年度發行的地方債券陸續到期,地方債券借新還舊任務也將加重。為保障地方債券發行工作順利開展,各地要著眼于全局和長遠,在提高地方債券發行管理水平、加強地方債券市場建設上多下功夫,實現地方政府長期以合理成本完成籌資任務。

      (一)科學制定發債安排。

      據了解,在今年債券市場流動性維持緊平衡狀態、金融監管趨嚴的情況下,地方債券主要承銷機構的債券承銷總規模將有所下降,其中,地方債券承銷預期明顯下降。為應對復雜嚴峻的發債形勢,各地務必要密切跟蹤、認真分析債券市場運行狀況,加強與承銷機構的溝通協調,及時掌握市場需求的變化情況,科學合理安排債券規模、品種、期限、節奏等,并研究制定應急處置預案,保障發債工作順利開展。今年是置換債券工作的收官之年,各地在置換債券發行中要嚴格按照各項規定加強與存量債權人的溝通協商,規范開展置換工作,力爭圓滿完成置換債券發行工作。

      (二)進一步提高地方債券發行市場化意識。

      市場化是保障地方債券發行工作長期可持續開展的關鍵所在。多年來,財政部在各種場合反復向大家強調市場化的重要性,從實際執行看,地方財政部門的市場化意識總體逐步增強,對債券市場規律的認識逐步加深,但個別地區仍存在“指導投標”、“商定利率”等行政干預行為。大家要記住,發行利率高低不是衡量地方債券發行成功與否的標準,利率是否市場化、是否滿足籌資需求才是最需要考慮的因素。各地一定要轉變觀念,牢固樹立長期可持續意識,強化市場理念,堅決杜絕地方債券發行工作中的行政干預行為,不斷提高發行市場化水平。

      (三)加強債券發行內部控制。

      地方債券代表地方政府信譽,相關工作是否規范、嚴謹直接體現政府形象。近年地方債券工作總體比較規范,但也存在一些問題。地方債券發行工作業務流程長、環節多,操作較為復雜,要確保規范、準確無誤,建立健全內部控制制度至關重要。各地要加強財政內部各處室工作協調配合,高度重視地方債券發行工作的內控制度建設,全面梳理業務流程,查找風險點,制定防控措施,明確崗位職責,實行專人專崗,責任落實到人,嚴控操作風險,保障地方債券發行工作順利開展。

      (四)加強地方債券發行管理人員隊伍建設。

      加強人才隊伍建設,提高人員素質是做好地方債券工作的重要保障。經過多年的鍛煉,目前地方發債人員隊伍的專業化水平已有了明顯提高,但個別地方還相對較弱。近年金融領域改革進程加速,地方債券改革不斷深化推進,新的政策制度、改革措施不斷出臺,對地方債券發行人員素質提出了更高要求。地方債券業務人員要保持相對穩定,各地要建立長效化學習培訓機制,確保相關人員準確理解掌握政府債務管理、地方債券發行管理相關政策制度,熟悉債券金融相關知識,熟悉地方政府債務管理全流程業務;要加強處室間的協調配合,保障地方債券發行與債務管理的平穩銜接。

      同志們,按照黨中央、國務院統一部署,2018年我國繼續實施積極的財政政策,地方債券發行量仍將較大,債券發行任務較為艱巨。讓我們銳意改革,積極進取,擼起袖子加油干,為健全以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制、促進地方債券發行工作長期可持續開展做出新的更大的貢獻!

     

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